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科技经费改革:新常态要有新思路

[日期:2016-03-22] 来源:《辽宁科技统计》2016年第2期  作者:唐文豪(中国社会科学院经济研究所) [字体: ]

科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑,在国家发展全局中居于核心位置。科技投入是科技创新的物质基础,财政科技资金投入在支持公共科技活动、引导企业等社会投入方面发挥着重要作用。按照国务院关于建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度的要求,近年来财政部会同科技部等相关部门,在加强中央财政科技资金管理方面采取了一系列措施,着力提升财政科技资金的管理水平和使用效益,为我国科技事业发展和自主创新能力提升提供了有力保障。

一、创新战驱动略提出新要求

实施创新驱动战略要求科技创新链与产业链、资金链三链协同。当前全球产业发展的新技术代替旧技术、智能型技术代替劳动密集型技术的趋势明显。我国经济发展所依赖的资本、土地要素供给下降,资源环境约束强化,出口和投资增速放缓,以投资和要素驱动为主的经济发展方式难以为继。以科技创新推动经济发展转型势在必行。但长期以来,受传统科技体制机制束缚,我国大量的科技成果难以产业化,科技与经济发展严重脱节。而随着创新活动的复杂性和风险不断升级,资金更是保障创新链各环节之间有效联接的关键要素,科技创新与金融创新结合也更加紧密。新形势下,产业链、创新链、资金链之间的有效协同,成为化解科技创新与经济发展相脱节的重要手段,也是真正落实创新驱动发展战略的关键途径。因此,在经济新常态背景下,亟需深化财政科技经费体制改革,转化政府科技经费投入方式,破除科技成果转化的体制障碍,扩宽投融资渠道,真正让市场来激发创新动力、检验创新成果,进而从根本上解决长期存在的科技、经济“两张皮”问题。

实施创新驱动战略要求进一步优化科技资源配置。进入21世纪以来,新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起,全球科技创新呈现出新的发展态势和特征。传统意义上的基础研究、应用研究、技术开发和产业化的边界日趋模糊,科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限,演化为创新体系的竞争,科技创新与金融资本、商业模式融合更加紧密,正在推动全球产业变革加速进行。而当前,我国科技投入仍然缺乏整体规划和统筹协调,开放共享程度低,致使资源使用效率低下。经济新常态背景下,要实施好创新驱动战略,就必须围绕科技资源配置中突出问题进一步深化改革,调好政府和市场两大力量,优化科技资源配置,构建高效的科技供给体系,让机构、人才、装置、资金、项目都充分活跃起来,形成强大合力,努力实现更多核心、关键、共性技术的突破,掌握好全球科技竞争的主动权。

实施创新驱动战略要求充分激发科技人才的创新活力。人才是科技创新的关键因素。改革开放以来,我国人才队伍建设取得显著成效,但与实施创新驱动发展战略的要求相比,仍存在创新型科技人才结构性不足的矛盾突出,高层次科技人才缺乏、科技人才脱离生产实践、科技人才创新活力不足等问题。在当前我国经济发展下行压力增大,产业结构转型升级面临巨大困境背景下,要实施创新驱动战略,就必须充分激发全社会创新热情和创造活力,加快创新人才队伍建设。而这亟需通过科技经费管理体制改革,健全科技人才引进和培养机制,改革科技人才评价与激励机制,加快探索以调动和激发科技人员积极性创造性为核心的科技经费管理和使用方式,调动科技人员的积极性和创造性,优化人才发展环境,形成“大众创新、万众创业”的经济发展态势。

二、科技经费投入呈现新态势

财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立。长期以来,国家财政将科技作为重点支持领域,特别是《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《科技规划纲要》)颁布以来,财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立,全国财政科技支出从1990年的64.6亿元提高到2013年的6184.9亿元。财政科技支出占当年国家公共财政支出的比重为4.41%。其中,中央财政科技经费支出为2728.5亿元,占国家财政科技拨款的比重为44.1%,比1990年下降了23.50%。地方财政科技经费支出为3456.4亿元,占国家财政科技拨款的比重为55.9%,比1990年增加了24.26%1990-2012年间,中央和地方的财政科技支出占本级公共财政支出的比重分别呈现逐步下降和逐步上升趋势。

二是财政科技资金的引导放大效率逐步显现。在财政投入的带动下,2013年全社会研究与试验发展(以下简称R&D)支出为11846.6亿元,约为2006年的3.4倍,占GDP的比重约为2.08%。其中,全国用于基础研究的经费为555亿元,应用研究经费1269.1亿元;试验发展经费10022.5亿元。基础研究、应用研究和试验发展经费占研究与试验发展(R&D)经费总量的比重分别为4.7%10.7%84.6%。从科技经费资助的对象看,各类企业研究与试验发展(R&D)经费9075.8亿元;政府属研究机构经费1781.4亿元;高等学校经费856.7亿元。企业、政府属研究机构、高等学校经费占全国经费总量的比重分别为76.6%15%7.2%。与此同时,通过财政科技资金和税收、金融等政策的支持引导,近年来我国科技事业取得长足发展,科技实力大幅提升,整体创新能力明显增强。高素质科技人才队伍逐步形成,研发人员总量、国际论文数量、发明专利授权量等均居世界前列。基础前沿和战略高技术领域取得了一批世界级的标志性成果,部分科研领域已达到或接近国际先进水平。据世界经济论坛发布的全球竞争力报告,我国国家创新能力排名由2006年的世界第48位上升至2012年的第26位。科技创新能力的提升,对我国经济持续健康发展和信息、新能源、生物医药、先进制造等战略性新兴产业的发展发挥了重要的支撑引领作用。同时,科技在服务人口健康、资源环境,防灾减灾、公共安全和节能减排等民生领域也取得显著成效。

三是财政科技经费的投入模式与管理方式日益多元化。改革开放以来,我国政府在运用财政直接拨款支持科技事业发展的同时,不断探索多种财政资金支持方式。一方面,通过综合运用基金、贴息、担保、后补贴、资本金投入等多种财政投入方式,重视市场配置资源的决定性作用,加强对全社会科技投入尤其是企业科技投入的引导和支持,发挥出政府资金引导和带动全社会增加社会投入的积极作用。另一方面,通过税收优惠政策,加强对科技创新活动的间接资金支持,逐步建立起所得税为主,所得税与增值税、营业税并重的科技税收政策体系,通过直接税收、研发费用扣除、固定资产折旧等多种税收激励,在激励和带动全社会研究开发、营造科技创新氛围方面发挥了重要作用。

三、科技经费改革的新思路

建立财政科技经费统筹协调机制。提高财政科技资金的使用效益,必须进一步加强和完善财政科技的管理体制。要打破部门、地区和行业界限,强化顶层设计和统一规划,统一国家级科技计划的设置,实行科技资金归口管理,有效防止科技资金重复分散和科技项目边界不清,影响科技资金使用效益的问题。宏观层面上,建立由科技部门牵头、财政发改等相关部门参加科技计划(专项、资金等)管理的联席会议制度,共同制定议事规划,负责审议科技发展战略规划、科技计划(专项、基金等)的布局与设置。在联席会议的基础上,组建国家科技领导委员会,负责协调政府各机构科技政策的制定与实施、进而将分散在不同部门的财政科技资金分配的决策权集中行使;科技主管部门不直接管理课题,集中精力于规划政策的制定及执行监督;由规范化专业机构负责,具体负责包括受理申请、评审、立项、过程管理以及结题验收等项目管理工作。同时,加快建设全国性的科技信息平台和项目管理平台,将不同部门、层级和取代的科研项目纳入统一数据库,除涉密项目外全部向社会公开,既便于审批部门和申请人查询,也有利于接受公众监督。

优化财政科技经费投入模式。今后,科技投入应更加突出企业科技主体地位,加快改变过去较为单一的科技促进手段,积极推动财政科研经费支出由直接支持向间接支持转变,由无偿支持向有偿支持转变,由主要支持个别项目向支持创新服务平台的转变。即由以往财政性资金直接投入为主,转变为直接投入为辅、引导、间接扶持和有偿使用等方式,如税收优惠、贴息、担保、政府采购、自然科技基金等综合运用;加快孵化科技风险投资主体,积极推动科技风险投资市场的形成和建立。同时,财政资金的支持模式应按照基础研究、共性技术研究、应用研究、竞争前研发等不同类型的项目采用不同的支持模式。其中,对基础性研究,原始创新和公益性科技事业采用无偿资助为主;对于应用研究和竞争前研发等项目应充分发挥政府投融资平台功能,通过股权投资方式,采取商业化管理和市场化运作的方式,放大财政资金使用效果,实现财政资金社会效益和经济效益的最大化。

坚持以人为本,充分体现科研创新中人的智力价值。充分尊重科研创新规律,进一步完善“人力资本补偿的合理途径与方式,政府财政科研投入应从传统的以物(活动)为本转到以人为本,充分体现以人为本的理念和精神,通过科研经费绩效支出增加人力资本补偿,建立健全绩效支出管理机制,提高相关单位和科研人员承担国家科研任务的积极性。借鉴英国科研项目FEC改革、美国通过直接经费计算间接费用比率等有关经验,财政和科技主管部门应指导建立和完善科研项目全成本核算制度。通过科学合理、完整地核算各项科研成本、确定人员经费等各项间接成本的合理水平,使得包括人力资本支出在内的各项直接和间接成本、专项成本和分摊性成本都能得到合理的经济补偿,使科研资金能支出到真正需要的地方,并利于开展绩效评价工作。借鉴英美等国的做法,扩大科研项目直接成本中劳务费支出范围,提高人员经费预算比例,相应可削减一些无关性支出,要允许项目负责人和课题组成员根据贡献(工作量)大小提取一定比例的劳务酬金或“智力补偿费”,使科研人员的劳动付出得到应有的报酬。同时,要加快推进事业单位绩效工资制度配套改革,建立起科研人员科研工作量核算和绩效评定办法,明确人员绩效激励支出的具体内容和实现方式,确保落实落地。

建立更加开放和符合市场化规律的科研项目管理体制。按照责权利相统一的原则,建立起一套责权明晰、各负其责、运转高速的科研经费管理和问责机制,尤其是要重点强化项目负责人和项目(课题)承担单位的法人责任。把市场思维引入国家科技计划项目的管理,建立和推行科研项目“招标投标”制度,打破科研项目申报评议制的封闭管理模式,建立更加开放、符合市场化的科研项目管理新体制。与此同时,要坚持激励与约束并重,兼顾灵活性与规范性。在保持国家对科研院所稳定性经费支持的基础上,对于竞争性项目经费,应比照市场化的研究机构,实行购买服务的项目经费安排模式,这种方式尤其适宜在任务目标明确的应用研究和应用基础研究领域率先推行。在项目(课题)管理模式上,应将以往的下达“任务书”的行政化模式转变为签订“协议书”或“合同”的市场化模式,明确承担单位与国家科技主管部门的责权关系。要赋予科研经费适当的弹性调整权,进一步增加支出科目预算调整的权限和幅度,使之更加符合科研活动规律和实际需求。

建立更加符合科研规律的经费管理模式。在科技计划经费管理中,将经费评审、经费分配和经费管理过程向公众公开,充分发挥媒体与互联网的作用,构建打破部门疆界的信息共享平台,提高经费管理的公开性和透明度。建立国家科技经费预算评审专家库和预算管理数据库,完善专家评审制度,建立包括技术、管理、经济和财务专家在内的评审专家信息库,随机抽取专家,确保评审过程中的公开、公平、公正。同时,针对重复立项、多头“交账”的现象,科技部、财政部、教育部、自然基金委等有关部门应加快建立覆盖中央部门、地方省级科研项目预算信息数据库的互通互联,构筑统一预算管理信息平台,加强项目预算管理、经费使用监督与评价。与此同时,科研经费管理制度改革应该革除陈旧的专注于“过程控制”观念,更多地转换到以科研成果产出为导向上来;并根据完成情况和效果考核实施科研经费分阶段拨付,由此形成从科研立项到经费拨付、再到科技成果转化和产业化等全过程的科研服务契约安排。重点要加强对各类科技计划、基金、工程等专项经费综合绩效评价,探索建立面向结果的科研经费评价机制,通过构建科学合理的绩效评价指标体系和评价标准,制定科学的评价方法,完善绩效评价报告制度,建立健全信息运用和共享机制。

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