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对国家综合配套改革试验区的几点思考

[日期:2012-02-28] 来源:《辽宁科技统计》2010年第8期  作者: 林嘉(集美大学政法学院) [字体: ]

党的十六大以来,国务院先后批准上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市和成都市、武汉城市圈和长株潭城市群以及深圳市为国家综合配套改革试验区,这是进一步深化改革、扩大开放,为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供制度保障的重大战略举措。本文分析了综合配套改革试验区设立的现实背景,对其阶段性特征进行了分析,同时对推进综合配套改革试验区作出战略性思考。

一、国家综合配套改革试验区设立的现实背景

国家综合配套改革试验区作为一个新生事物,有其发展的现实背景。它是我国社会主义市场经济发展到特定历史阶段,应对特殊的经济发展环境做出的现实选择,同时,它也是我国改革开放发展的必然结果。

1中国发展所面临的新的阶段性特征,迫切需要进一步的体制创新

改革开放以来,我国在经济快速发展的同时,积累了不少矛盾和问题,主要是城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大,就业和社会保障压力增加,教育、卫生、文化等社会事业发展滞后,人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧,经济增长方式落后,经济整体素质不高和竞争力不强。这些问题之所以产生并长期得不到解决,有着诸多方面的原因,但根本原因在于体制改革不到位,社会主义市场经济体制还不健全不完善,促进科学发展和社会和谐的体制机制还没有建立起来。因此,改革迫切需要突破现有制度和机制的约束,通过设立综合配套改革试验区试点,可以为科学发展和社会和谐提供制度保证和支撑。

2中国改革历史任务的变化,迫切需要改革内容的综合配套性

如上所述,我国经济社会发展所面临的矛盾和问题,已经要求我们改革的历史任务必须从初期那种主要针对生产关系的改革,或者说是以经济基础为主要内容的改革转变为以上层建筑为主要内容的改革。现在的任何改革,如果不能促进上层建筑的深刻变化,都不足以使改革取得明显成效。上层建筑的改革,不仅包括政治体制的改革,而且还包括法律、社会、文化体制的改革。改革上层建筑会使我们整个社会的意识形态、行为准则、利益格局和发展路径都发生重大的变化。因此,改革已经是“牵一发而动全身”,任何一个单项改革措施,都可能遇到其他方面体制上的束缚和障碍,从而要求每个方面的单项改革都必须考虑全局性和综合配套性,这就更需要进行“试点”,更需要在局部地区进行先行先试,取得成功的经验和做法后,再向全国推广。从这个意义上看,现阶段建立“综合配套改革试验区”,其重要性和迫切性已不言而喻。

3应对经济全球化的严峻挑战,迫切需要最大化降低改革风险

中国的改革与开放始终是联系在一起的。改革推动了开放,开放也促进了改革。今天的中国正处于经济全球化的浪潮之中,经济全球化的双重效应意味着对在国际竞争中的诸多方面尚处于不利地位的中国来说,全球化对中国经济社会发展提出了严峻挑战,如增大经济运行的风险、对国家综合竞争力提出更高的要求、加快区域经济发展的需要等。因此,中国的改革不再仅仅是面对自己国情所考虑的事情,也不再是在一个封闭的领域内所采取的政策措施。现阶段各项重大改革举措的出台,一定要更加有利于中国与国际惯例接轨,更加有利于中国全面深入地参与全球化并从中获益,更加有利于促进中国与世界其他国家实现区域经济一体化进程,更加有利于提高中国的国家竞争力,更加有利于提高整个国家的对外开放水平。因此,实施综合配套改革已成为我国的必然选择

二、当前国家综合配套改革试验区的阶段性特征

现有国家级综合配套改革试验区的实践还处在起步阶段,就我国完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的需要而言,改革的任务是长期而艰巨的,推出重大改革特别是具有综合配套性改革,要进行区域性先期试验也是需要长期坚持的,考虑到上述因素,我国的综合配套改革及其试验区具有长期性。因此,立足于现阶段我国体制改革的突出任务,明确当前国家综合配套改革试验区的阶段性特征,是建设综合配套改革试验区的重要基础。

1综合配套改革试验区注重主题的鲜明性

从对试验区的冠名来看,当前,国家不再笼统地冠以综合改革试验区试点,而是围绕相关主题进行改革试验,使综合配套改革试验区的使命与任务更加明确。重庆市和成都市在城乡统筹方面率先破解实现城乡统筹、二元社会向一元社会转化,构建和谐社会等难题,为推动全国实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用。武汉城市圈和长株潭城市群则主要承担国家资源节约型和环境友好型社会建设方面改革试验使命,探索创新有利于能源节约和生态环境保护的体制机制,加快转变经济发展方式,推进经济又好又快发展,促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调,探索一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路,为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用

2综合配套改革试验区注重区域联动性

从试验区之间的相互联系来看,当前,国家综合配套改革试点正在实现由点到面的转变,由初期一个城市的改革突破转变到更加注重推动区域协调发展。上海浦东、深圳市、天津滨海新区主要是在一个城市或者特殊区域进行改革试验。武汉是以武汉为核心的城市圈,长株潭则为长沙、株洲与湘潭三个城市组成的城市群示范区域,重庆与成都市同时成为综合改革试验区,其实就是一个“川渝板块”。武汉市之所以成为国家资源节约型和环境友好型社会建设改革试验区,就是采纳了国家发改委的建议,以武汉城市圈进行整体申报试验区,否则以单独城市申报的成功希望非常渺茫。由此可见,国家在确立改革试验区,开始从一个城市点的突破向推动区域联动发展转变

3综合配套改革试验区注重全局性

从试验区的区域布局来看,国家综合配套改革从沿海发达地区城市的先试先闯向推动全局性的改革突破转变。先行试验的上海浦东新区、天津滨海新区和深圳三大改革试验区都在东部沿海地区,主要使命是带动东部沿海地区率先发展。之后,国家在中部与西部设立改革试验区,并赋予其明确发展使命,说明国家推动中西部地区科学发展、协调发展、和谐发展的信心更强、决心更大,准备通过改革试验试点将西部大开发与区域经济协调发展战略推到一个崭新的高度

4综合配套改革试验区注重基础性

从试验区的基础条件来看,国家从注重区域位置向注重区域试验基础转变。上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市,主要得益于区位优势。成都和重庆市、武汉城市圈和长株潭城市群则主要在于良好的改革试验基础。成都与重庆两市都是典型的城乡二元结构,区域发展不平衡,资源节约和环境保护任务繁重,是我国基本国情的缩影,同时两市近年来在推进城乡一体化,强化服务型政府和基层民主政治建设,优化民生保障等方面进行了一系列重大改革,具有较好的试验基础。国家在此设立改革试验区既对两地统筹城乡发展工作做了充分肯定,又对两地再次扬优展长、再做贡献寄予了厚望。而国家发改委认可武汉城市圈的理由之一就是武汉曾多次担负国家重要的改革试点任务,湖北、湖南两省均把城市圈(群)发展作为本省经济社会发展的主要战略,建立了有效的组织协调机制、规划引导机制和合作联动机制,在资源节约、环境治理、产业发展和公共设施优化配置等区域一体化建设方面进行了有益探索,具备了在更高层面开展综合配套改革试点的条件和基础。

三、推进国家综合配套改革试验区建设的战略思考

在我国进入新的历史时期后,综合配套改革试验区肩负着先行先试的重要使命,它们能否取得成功的经验,能否探索出新的发展路径,能否在新时期国家整体发展和改革上起到示范作用,是至关重要的。因此,从战略的高度来把握综合配套改革试验区建设,将具有重大的现实意义。

1坚持“政府引导、多主体参与、自上而下和自下而上相结合”的推进方式

一方面,从目前我国体制来看,不同领域和政策之间内在的联系还相当薄弱,因此在综合配套改革试点时,不可避免地会在一些领域突破国家现行的某些法规和政策,而深化改革的主要目标就是与时俱进地对原有制度、法规和政策中不适应的内容进行调整,因而先行先试的结果也必然会与现行法规、制度、政策相互冲突和相互矛盾。因此,综合配套改革试验区建设离不开中央政府的支持和指导,即中央能不能给这些地区一定的空间,允许他们的机构设置不和中央有关部门对口,允许这些地区率先实现“小政府、大社会”的运行模式,允许这些地区推进的某些改革措施突破现行制度、法规、政策和有关国家管理部门的限制。换言之,允许这些地区在先行先试时,与现在国家的大政策和大全局有所不一致。只有这样,才能真正体现先行先试的意义,才能真正推进综合配套改革的试点工作。

另一方面,当前中国的改革已经从“放权让利”到“要求既得利益群体让利”,从“中央政府的集中决策”到“中央政府指导、地方政府的分散决策”,从“自上而下地推进改革”到“民生需要拉动改革”的新阶段。从这个意义来说,尽管综合配套改革是国家战略,但是地方政府的积极性和主动性能否充分发挥,直接影响到这一战略举措的实施。因此,综合配套改革整体方案不是由中央政府来详细制定,而是由地方政府充分发挥政治和思想智慧,根据当地改革发展的实际情况,在改革的重点和难点领域通过大胆创新,积极试验和推进。另外,要在充分调动地方政府积极性的同时,鼓励企业、非营利性组织和人民群众等区域主体积极参与到改革的全过程,让其共享改革与发展的成果。

2要统筹协调好地方利益与国家战略之间的关系

一方面,继七个城市和地区被批准设立国家综合配套改革试验区后,围绕着下一个试验区的选址问题,各地都开始展开了激烈的争夺,试验区俨然成为了一块香喷喷的“肥肉”。究其原因,实际上是长期以来存在于地方政府的“唯地区经济发展”的长官意识在作怪。在地方政府眼里,改革试验被异化为少数地区篡取经济特权,率先实现经济跨越的资本,这在加剧地区间相互矛盾和摩擦的同时,也使得中央政府的本意遭到了扭曲。这是因为,综合配套改革试验绝不是一项基于推动地区经济发展为目的的战略措施,它是中央政府为解决当前面临的众多发展困境,寻求综合国力提升而实施的地区性改革试验的战略行为,它从一开始就是带有全局性和长期性的国家战略的重要组成部分。基于此,各试验区在实施改革试验的尝试时,不能把改革试验的权力看成是局部性的优惠政策,更不能把这种权力理解为向中央要项目、要资金、要政策的借口,而应当切实培育起从全国大局出发,把改革试验的主动性、积极性和前瞻性作为基本的理念。同时,要真正地把地区利益与国家利益、当前利益与长远利益有机地贯彻在改革思路之中。

另一方面,要更加注重总结经验和试验推广的问题。国家对综合配套改革试验区的要求是,必须形成解决面上问题的经验,进而将这些成功经验迅速地在全国其他地区推广开来。然而,从地方层面来看,各试点地区都力图通过综合配套改革来使自身经济社会得到快速发展,从而打造出城市核心竞争力,并长期保持这一自身优势而使其不被其他地区所复制或模仿。因此,在试验中,各种方案的设计和执行,将无不带有鲜明的地方特色,而且还会自觉或不自觉地强化这种特色;从国家层面来看,在下发给各试点地区有关综合配套改革的意见中,似乎很少涉及经验总结和推广普及的方式、路径和措施等问题。显然,对全国来讲,综合试验与同时推广是同等重要的,缺少其中任何一环,都意味着改革的失败。基于此,各试点地区应从国家大局出发,在立足自身发展的基础上,积极探索和实践更高层次的具有普遍适用性或借鉴意义的体制和机制。另外,国家也应当及时地总结各地带有普遍意义的成功经验和做法,尽快确定综合配套改革试验推广的具体行动方案和时间表。

3在国家层面上建立统筹协调机构是当前综合配套改革顺利推进的关键

现阶段,中国改革出现的一个重要特征就是改革的部门利益化,例如金融改革由金融部门负责,国企改革由国企部门负责,教育改革由教育部门负责,医疗改革由医疗部门负责,等等。这些中央部门在制订改革方案和进行政策设计时,往往把自身部门利益“掺入”到改革的内容之中。大家都在讲改革,但改革与改革之间互相打架,部门与部门之间互相扯皮。而更令人遗憾的是,国家却没有一个超出各部门利益之上的,对改革进行总体把握、总体规划和对综合配套政策予以设计、实施和协调的机构。原有的国家体改委被撤销了,现在的国家综合改革统筹协调部门又迟迟不能建立起来,这种情况加剧了现阶段改革的复杂性,增添了许多不必要的矛盾和混乱,使中央和各级政府所制订的改革攻坚目标往往不能到位,在实施的过程中大打折扣。因此,在国家层面上建立综合配套改革试点的统筹协调机构就显得尤为重要。该机构的功能可定义为“策划、协调、攻坚、督查”。具体而言,就是策划中国改革的方向,提出综合配套改革的战略性规划;协调各项改革,确保这些改革互相促进而不是互相抵触,协调各部门利益,确保改革整体效果的最大化;对难度较大的综合性改革,由该机构联合相关部门进行攻坚;综合配套改革项目确定以后,由该机构代表国务院检查督促并进行绩效评估。

国家综合配套改革试验区作为一个新生事物,是中国社会主义市场经济发展到特定历史阶段,应对特殊的经济发展环境做出的现实选择。它的提出和建设,成为中国下一阶段深化改革开放的前沿阵地,将担负着探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的宏伟使命,并对中国未来改革和区域经济的发展产生深远的影响。

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